يقدم البرلمان المصري نموذجًا متفردًا بين برلمانات العالم في إرساء المبادئ الدستورية الحاكمة لحياة نيابية سليمة بمعناها الإجرائي الصحيح
تعد الرقابة البرلمانية أحد أقدم الوظائف التاريخية للمجالس النيابية, وأشهرها سياسيًا, على أساس أن البرلمان هو المسئول عن متابعة أعمال الحكومة وتقييمها
تنتج المسؤولية السياسية من ممارسة البرلمان لسلطاته الرقابية على أعمال الحكومة أو أحد الوزراء، فكل عضو له الحق في السؤال وفي الاستجواب
الاستجواب، کأداة رقابة برلمانیة، يقصد به محاسبة عضو البرلمان ومساءلته للحكومة، أو أحد أعضائها، عما یدخل في اختصاصاتها
كانت السلطة في الأنظمة القديمة تخضع عادة لسيطرة حاكم بمفرده. وكان هذا الأخير لا يقبل التعقيب على تصرفاته المتصلة بشؤون الحكم. وبالتالي، كانت تتعذر الرقابة على هذه التصرفات بأي صورة من الصور, وكان من الصعب أن يخضع هذا الحاكم لمبدأ سيادة القانون، أو يقبل الرقابة على ما يصدر عنه من قرارات أو سياسات.
وبعد أن استمر هذا النظام راسخًا لفترة طويلة من عمر البشرية, ظهرت تغيرات جديدة في المجتمعات, وبدأت تتطور أنظمة الحكم, وأصبح من الممكن مساءلة الحكام والمسئولين سياسيًا, ومن ثم ظهرت فكرة المؤسسات الدستورية التي تتقاسم السلطة فيما بينها, وظهرت السلطات الثلاث, التشريعية والتنفيذية والقضائية, وعلى قمة كل منها مؤسسة ديمقراطية, وبدأت تظهر نظم حكم مختلفة. ويؤدى البرلمان دورًا رئيسًا في الدول الديمقراطية, فهو أداة أساسية من أدوات تحقيق نظم الحكم الرشيد, ذلك أن له وظيفتين أساسيتين هما: وظيفة تشريعية: وتعني أن البرلمان وحده هو المختص بوضع التشريعات في الدولة أو تعديلها أو إلغائها.
وظيفة رقابية: وتعني أن البرلمان– بوصفه ممثلًا للشعب – يملك الحق في توجيه السلطة التنفيذية في الدولة ومحاسبتها وإخضاعها للمساءلة.
ويقدم البرلمان المصري- بتاريخه العريق الذي يمتد لأكثر من مئة وخمسين عامًا نموذجًا متفردًا بين برلمانات العالم في إرساء المبادئ الدستورية الحاكمة لحياة نيابية سليمة بمعناها الإجرائي الصحيح، وذلك لعراقة نشأته التي ترجع إلى عام 1866.
وتعكس التجربة النيابية المصرية الثرية ملحمة وطنية بدأت لبنتها الأولى في الثانى والعشرين من أكتوبر 1866 في عهد الخديو إسماعيل بإنشاء (مجلس شورى النواب)- أول مجلس نيابي مصري منتخب يمتلك اختصاصات نيابية- حيث تأثرت لائحته الأساسية بالعديد من اللوائح البرلمانية الأوروبية، من ذلك منح هذا المجلس اختصاصًا ماليًا يتيح له الحق في الاطلاع على ميزانية الحكومة وغيرها من المسائل المالية التي تخص الدولة، وما لبثت هذه الاختصاصات أن اتسعت مع إقرار اللائحة الأساسية الجديدة للمجلس عام 1879 والتي أقرت المسئولية الوزارية أمام البرلمان لأول مرة، فضلاً عن منح سلطات أكبر فيما يخص الاختصاص المالي للمجلس .
ومن المسلم به في النظم الدستورية الديمقراطية المعاصرة ضرورة وجود أدوات أو آليات عمل تجسد خضوع الدولة للقانون. ومن أهم هذه الأدوات مبدأ الفصل بين السلطات.
وهذا المبدأ يتطلب عدم تركيز السلطة في يد واحدة، أو لدى حاكم واحد، ذلك أن تركيز السلطة في يد شخص واحد على هذا النحو، سيؤدي حتمًا إلى الاستبداد، وكما يقول "مونتسكيو" في كتابه (روح القوانين): التجربة تؤكد أن كل من يملك السلطة يميل إلى إساءة استعمالها بشكل أو بآخر.
ولذلك، يجب أن تتوزع السلطات والصلاحيات بين المؤسسات الدستورية، لا سيما بين السلطتين التنفيذية والتشريعية.
ويمكن القول إن مبدأ الفصل بين السلطات قد تخلص من صورته الجامدة أو الصارمة التي كانت سائدة في الماضي، وأنه أصبح يأخذ، في الوقت الحاضر شكلاً أقرب إلى التعاون بين السلطات، لا سيما بين السلطتين التشريعية والتنفيذية. ومن مظاهر هذا التعاون وسائل تأثير الحكومة على البرلمان التي تتمثل في:
(1) حق حل البرلمان عند الضرورة، (2) طرح مسألة الثقة أمامه حيث تلزمه بالتعبير عن موقفه منها، (3) دخول أعضاء الحكومة إلى البرلمان للدفاع عن مشاريع القوانين التي تقترحها الحكومة، (4) دعوة البرلمان للانعقاد خارج الفترات التشريعية، (5) إمكانية تأجيل عمل البرلمان.
وفى المقابل، يملك البرلمان وسائل يمكنه من خلالها التأثير على الحكومة.
ومن هذه الوسائل: (1) سحب الثقة من الحكومة، (2) استجواب الوزراء و طرح الأسئلة، (3) إنشاء لجان للتحقيق في موضوع معين، (4) مناقشة برنامج الحكومة وإمكانية عدم الموافقة عليه، (5) مناقشة أعضاء الحكومة داخل اللجان البرلمانية.
وتُمثل الوظيفة الرقابية على أعمال الحكومة إحدى أهم الوظائف التي يقوم بها البرلمان, وهي إحدى الخصائص الأساسية للنظم الديمقراطية المعاصرة, بل هي الخصيصة المميزة للنظم الديمقراطية عن الأنظمة الديكتاتورية والبوليسية. وتقوم الوظيفة الرقابية للبرلمان بدور رئيس في الرقابة السياسية على أعمال السلطة التنفيذية وأنشطتها المختلفة, فهي تحقق مبدأ المشروعية القانونية بغية تحقيق الصالح العام.
ومن المعلوم أن الرقابة البرلمانية تعد أحد أقدم الوظائف التاريخية للمجالس النيابية, وأشهرها سياسيًا, وذلك على أساس أن البرلمان هو المسئول الرئيس عن متابعة أعمال الحكومة وتقييمها, فالرقابة البرلمانية وسيلة فعالة لحماية مصالح الشعب, ومنع الانحرافات, والالتزام بالسياسات الاقتصادية والاجتماعية وغيرها من السياسات التي وافق عليها البرلمان, والالتزام بالميزانية التي أقرها, وذلك حفاظًا على المصلحة العامة, وموارد الدولة من سوء التصرف فيها.
أدوات الرقابة التقليدية في الحیاة البرلمانیة المصریة
وفقًا لأحكام الدستور المصري الحالي (دستور 2014)، واللائحة الداخلیة للمجلس، یتمتع مجلس النواب بطائفة کبیرة ومتنوعة من أدوات الرقابة البرلمانیة التقليدية في الحیاة البرلمانیة المصریة، ومن أهم هذه الأدوات ما يلي:
1- الأسئلة البرلمانیة
الأسئلة هي "وسيلة من وسائل الرقابة البرلمانية يستطيع بموجبها أي عضو من أعضاء البرلمان أن يوجه إلى أي عضو في الحكومة أي سؤال في أي من الشؤون العامة التي تدخل في اختصاصاته، وذلك بقصد الحصول على معلومات معينة أو الحث على اتخاذ إجراء معين". وقد أشارت المادة (129) من دستور 2014 إلى سلطة أعضاء مجلس النواب في توجیه الأسئلة إلى أعضاء الحكومة في أي موضوع یدخل في اختصاصاتها، وعلیهم أن یجيبوا علیها في دور الانعقاد ذاته، ویجوز للعضو سحب سؤاله، ولا یجوز له تحویل السؤال إلى استجواب في الجلسة ذاتها.
2- الاقتراحات برغبات
يمكن القول إن الاقتراح برغبة هو "اقتراح يقدمه عضو البرلمان منفردًا، أو بالاشتراك مع عدد معين من الأعضاء إلى الحكومة مجتمعة أو إلى أحد أعضائها، في إطار الشروط القانونية المنظمة لها، ويتعلق بأحد الموضوعات ذات الأهمية العامة، ولا يترتب على عدم تبني الحكومة للاقتراح إثارة مسؤوليتها أو إثارة مسؤولية أحد أعضائها".
ومن الواضح أن الاقتراح برغبة يجد أساسه في أنه يمثل وسيلة من الوسائل الفعالة للتفاهم بين أعضاء البرلمان وأعضاء السلطة التنفيذية، وذلك بطريقة ودّية بعيدة عن الإحراج أو الاتهام، مما ييسر لهم إدراك وجهة نظر الحكومة فيما يعرضون له من مسائل، كما يمكنهم عن طريق ما يبدونه من رغبات من توجيه السلطة التنفيذية بطريقة تتسم بالتعاون والمشاركة إلى ما يرون فيه تحقيقًا للصالح العام، وخير الجماعة. ويبدو واضحًا من ذلك أن الاقتراح برغبة يستهدف توجیه الحكومة إلى اتخاذ إجراء معین یبدیه أحد أعضاء المجلس؛ سواء تمثل هذا الاقتراح في إجراء وقائی، أم علاجی لمسألة عامة، ومن ثم لا یُقصد به قط مساءلة الحكومة أو محاسبة أحد أعضائها. وتجدر الإشارة إلى أنه لا يجوز أن یدخل في طیات الاقتراحات برغبة أي موضوعات تتعلق بتطبیق القانون أو تفسیره.
3- الاستجوابات البرلمانیة
یقصد بالاستجواب- کأداة رقابة برلمانیة ترجع لأكثر من تسعة عقود في الخبرة البرلمانیة المصریة- محاسبة عضو البرلمان ومساءلته للحكومة، أو أحد أعضائها، عما یدخل في اختصاصاتها، أو هو اتهام لها بارتكاب أخطاء أو تجاوزات أثناء تأدیة عملها تستوجب المساءلة أو المحاسبة. ويعد الاستجواب من أهم وأخطر الوسائل الرقابية التي يملكها البرلمان، إذ قد يؤدي إلى سحب الثقة من الوزير أو من الحكومة بأكملها، وذلك إذا قدر أعضاء البرلمان أن نشاط الوزير قد شابه الإهمال أو القصور. وفي الحقيقة، فإن الاستجواب يفتح باب المناقشة في موضوع معين لمن يريد من أعضاء البرلمان، فهو ليس مجرد علاقة بين طرفيه كما هى الحال في السؤال، وإنما يمكن أن يتعداه إلى مناقشات موسعة في المجلس قد يترتب عليها آثار خطيرة.
ويمكن رد أهمية الاستجواب وخطورته إلى أمرين: أولهما أنه يحمل في طياته معنى الاتهام، سواء للحكومة أو أحد أعضائها، عن شائبة قصور في أحد تصرفاتها أو فعل مشين لأحد أعضائها، وثانيهما أنه وسيلة لها أثر عقابي شديد البأس لما يمكن أن ينتهي إليه من تحريك مسؤولية الوزارة جميعها، أو طرح الثقة في أحد وزرائها. وقد أشارت المادة [130] من دستور 2014 بقولها : "لكل عضو في مجلس النواب توجيه استجواب لرئيس مجلس الوزراء، أو أحد نوابه، أو أحد الوزراء، أو نوابهم، لمحاسبتهم عن الشئون التي تدخل في اختصاصاتهم. ويناقش المجلس الاستجواب بعد سبعة أيام على الأقل من تاريخ تقديمه، وبحد أقصى ستين يومًا، إلا في حالات الاستعجال التي يراها، وبعد موافقة الحكومة".
4- طلبات المناقشة العامة
يعدُّ طرح موضوع عام للمناقشة من الوسائل الرقابية الاستفهامية، التي يهدف منها البرلمان إلى التعرف على تفاصيل موضوع معين، وفهم أبعاده، وطرق الحكومة في التعامل معه.
وتستهدف هذه الأداة الرقابية إلى إجراء حوار بين المجلس والحكومة حول موضوع له أهمية معينة، بقصد الوصول إلى حل يتفق عليه الطرفان، لذلك يعتبره بعض الفقهاء من قبيل التعاون وتبادل الرأي بين البرلمان والحكومة من أجل تحقيق المصلحة العامة، وليس وسيلة رقابية بمعناها الفني، بل هناك من يرى أنه ليس إلا مجرد مناقشة ديمقراطية حرة ترمي إلى تبادل وجهات النظر في جوٍّ من التفاهم بهدف الوصول إلى أفضل سياسة تنتهجها الحكومة.
وقد أشار دستور 2014 في مادته [132] إلى حق أعضاء المجلس في تقديم طلبات المناقشة العامة بقولها : "يجوز لعشرين عضوًا من مجلس النواب على الأقل طلب مناقشة موضوع عام لاستيضاح سياسة الحكومة بشأنه". ووفقًا للائحة الداخلية للمجلس [المادة 231] يقدم طلب المناقشة العامة إلى رئيس المجلس كتابةً، ويجب أن يتضمن تحديدًا دقيقًا للموضوع والمبررات والأسباب التي تبرر طرحه للمناقشة العامة بالمجلس واسم العضو الذي يختاره مقدمو الطلب لتكون له أولوية الكلام في موضوع المناقشة العامة.
ويُدرج مكتب المجلس طلب المناقشة العامة في جدول أعمال أول جلسة تالية لتقديمه. وللمجلس أن يقرر دون مناقشة، استبعاد الطلب من جدول أعماله لعدم صلاحية الموضوع للمناقشة، وذلك بعد سماع رأى واحد من المؤيدين للاستبعاد، وواحد من المعارضين له، ويجوز بناءً على طلب الحكومة أن يقرر المجلس مناقشة الموضوع في ذات الجلسة".
5- التحقیق البرلماني وتقصى الحقائق
يُعدُّ التحقيق البرلماني أحد أهم وسائل الرقابة البرلمانية على أعمال السلطة التنفيذية، حيث يمكن للبرلمان بمقتضاه الوقوف على حقيقة أمر معين يتعلق بأحد أنشطة السلطة التنفيذية، كما أنه دونه لا يستطيع البرلمان التعرف على عيوب الجهاز الحكومي، سواء من الناحية المالية أو الإدارية أو السياسية.
ويمكن رد أهمية التحقيق البرلماني إلى أن الحكومة قد تتعمد إخفاء بعض المعلومات أو البيانات عن المجلس، أو تقدم له معلومات مضللة أو وهمية، أو أن الإجابة التي قدمت للمجلس لا تغطي جوانب الموضوع المثار، ففي هذه الحالة، يسعى المجلس للحصول على المعلومات الصحيحة بنفسه، فيقوم بإجراء تحقيق برلماني من أجل الحصول على ما يريده من معلومات، أو التأكد من صحة ما قُدم إليه من معلومات، كذلك فإن التحقيق البرلماني يساعد على التعرف على أوجه القصور في الأداء الحكومي لتتم معالجتها بأسرع وقت ممكن. وقد أشارت إلى هذه الأداة الرقابية المادة [135] من دستور 2014 بقولها : "لمجلس النواب أن يشكل لجنة خاصة، أو يكلف لجنة من لجانه بتقصي الحقائق في موضوع عام، أو بفحص نشاط إحدى الجهات الإدارية، أو الهيئات العامة، أو المشروعات العامة، وذلك من أجل تقصي الحقائق في موضوع معين، وإبلاغ المجلس بحقيقة الأوضاع المالية، أو الإدارية، أو الاقتصادية، أو إجراء تحقيقات في أي موضوع يتعلق بعمل من الأعمال السابقة أو غيرها، ويقرر المجلس ما يراه مناسبًا في هذا الشأن. وللجنة في سبيل القيام بمهمتها أن تجمع ما تراه من أدلة، وأن تطلب سماع من ترى سماع أقواله، وعلى جميع الجهات أن تستجيب إلى طلبها، وأن تضع تحت تصرفها ما تطلبه من وثائق أو مستندات أو غير ذلك. وفي جميع الأحوال لكل عضو في مجلس النواب الحق في الحصول على أية بيانات أو معلومات من السلطة التنفيذية تتعلق بأداء عمله في المجلس".
6- سحب الثقة من الحكومة (المسئولیة السیاسیة)
تُعدُّ المسؤولية السياسية أثرًا مهمًا من آثار الرقابة البرلمانية، وتُعرف بأنها ذلك الجزاء الذي يقع على الوزارة كلها أو على أحد الوزراء من البرلمان؛ نتيجة لسحب الثقة منها أو منه، مما يوجب الاستقالة. ويلاحظ أن المسؤولية السياسية لم تظهر فجأة، وإنما كانت تتويجًا لمراحل سابقة من التطور.
وتقوم المسؤولية السياسية على تقدير مدى ملاءمة تصرفات الوزارة أو الوزير من الناحية السياسية ومدى اتفاقها مع المصلحة العامة كما يقدرها البرلمان والشعب، ويدخل في حكم عمل الوزير العمل الذي يقوم به الموظفون التابعون له، فأعمالهم تُعبّر عن إرادة الوزير ما لم ينقضها أو يصححها. ومن المهم ملاحظة أن المسؤولية السياسية لا تأسس على خطأ مدني أو جريمة جنائية، ولكن تتأسس على مخالفة سياسية يرتبط تقديرها بالبرلمان.
ومعنى ما تقدم أن المسؤولية السياسية تنتج من ممارسة البرلمان لسلطاته الرقابية على أعمال الحكومة أو أحد الوزراء، فكل عضو له الحق في السؤال وفي الاستجواب أو اقتراح تشكيل لجنة للتحقيق. ومن ناحية أخرى، فإن نطاق المسؤولية السياسية الوزارية بشكل عام، ما أن يكون فرديًا أي موجهًا إلى الوزير بذاته، وإما أن يكون تضامنيًا بما يعنى امتداده ليشمل باقي أعضاء مجلس الوزراء.
وقد أشار دستور 2014 في المادة [131] إلى حق مجلس النواب في استخدام هذه الأداة بقولها : "لمجلس النواب أن يقرر سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء، أو أحد نوابه، أو أحد الوزراء، أو نوابهم. ولا يجوز عرض طلب سحب الثقة إلا بعد استجواب، وبناء على اقتراح عُشرة أعضاء المجلس على الأقل، ويصدر المجلس قراره عقب مناقشة الاستجواب، ويكون سحب الثقة بأغلبية الأعضاء. وفي كل الأحوال، لا يجوز طلب سحب الثقة في موضوع سبق للمجلس أن فصل فيه في دور الانعقاد ذاته. وإذا قرر المجلس سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء، أو من أحد نوابه أو أحد الوزراء، أو نوابهم، وأعلنت الحكومة تضامنها معه قبل التصويت، وجب أن تقدم الحكومة استقالتها، وإذا كان قرار سحب الثقة متعلقًا بأحد أعضاء الحكومة، وجبت استقالته".
تناولنا فيما سبق موضوع الرقابة البرلمانية على أعمال السلطة التنفيذية، وبينا أهم وسائل الرقابة التي يستخدمها البرلمان لمتابعة أعمال وأنشطة السلطة التنفيذية ومراقبتها، بداية من السؤال البرلماني مرورًا بالاستجواب ولجان التحقيق وطرح موضوع للمناقشة وطلبات الإحاطة والاقتراحات برغبة العرائض والشكاوى.